Propositions pour la VIe République par Julien GUERSEY

La Ve République a quarante-sept ans [Cet article a été écrit en 2005, N.D.L.R.]. Trois cohabitations depuis 1986 et une quinzaine de révisions constitutionnelles depuis 1992 ont  perverti sa pratique institutionnelle initiée en 1958, en 1962 et en 1981. L’omnipotence et l’irresponsabilité du chef de l’État nuisent au fonctionnement démocratique d’une république déjà bien mal en point par une rotation rapide de premiers ministres, de gouvernements et de titulaires de ministères.

Des hommes politiques (on pense au député socialiste de Saône-et-Loire, Arnaud Montebourg) proposent le passage à une VIe République. Bien que certaines de leurs propositions paraissent hardies, elles n’en demeurent pas moins timorées et classiques. Ils continuent à comparer doctement les avantages et les inconvénients respectifs du régime présidentiel et régime parlementaire, renouant par là avec des débats datant des XIXe et XXe siècles. Or la VIe République doit se fondre dans son siècle, le XXIe.

En finir avec l’élection présidentielle au suffrage universel direct

On impute à l’élection du président de la République au suffrage universel direct d’être, pour une large part, responsable de la crise institutionnelle dont souffre aujourd’hui la France. Quand Charles de Gaulle a imposé cette mesure, il pensait court-circuiter les partis politiques. Malheureusement, ceux-ci se sont adaptés et se sont transformés en de véritables écuries présidentielles. Tout Premier ministre, tout membre du gouvernement, tout chef de parti, tout maire d’une grande ville se sent appelé à un grand destin national ou, pour le moins, est considéré comme un postulant possible à la présidence ! L’échéance présidentielle polarise toute l’activité politique au détriment des débats de fond et des autres élections reléguées au rang d’étapes intermédiaires et sélectives du « concours » élyséen. En outre, ce scrutin accentue le tintamarre médiatique autour de quelques personnalités savamment mis en valeur par les sondages.

Pour mettre un terme définitif à cette hypertrophie, il n’y a qu’à supprimer l’élection du président de la République au suffrage universel direct. Arnaud Montebourg était à l’origine favorable à cette mesure radicale avant qu’il ne se ravise et se prononce en faveur d’une présidence de type finlandaise, autrichienne ou portugaise. Dans ces trois pays, le président de la République est élu au suffrage universel direct tout en restant en retrait de la vie politique, car il est le gardien des institutions, l’arbitre et le dépositaire d’une autorité symbolique. M. Montebourg justifie son revirement par la certitude que les Français semblent très attachés à cette consultation. L’abandonner risquerait de mettre à mal le projet même de VIe République.

Pourtant, revenir sur la révision de 1962 est possible, surtout si les constitutionnalistes s’ouvrent à la novation et à l’originalité en acceptant le concept de république semi-parlementaire.

Penser le régime semi-parlementaire

Dans l’un de ses ouvrages, Maurice Duverger définissait la constitution de 1958, révisée en 1962, comme un régime semi-présidentiel du fait du bicéphalisme inégalitaire de son exécutif. Pourquoi la VIe République n’adopterait-elle pas le régime semi-parlementaire, sachant que le parlementarisme des IIIe et IVe Républiques ont laissé de très mauvais souvenirs aux Français ? Dans les années 1990, l’État d’Israël a improprement connu cette nouvelle forme de régime.

Si l’élection présidentielle a la fâcheuse tendance de politiser une fonction qui, en théorie, doit être impartiale, pourquoi cette politisation indispensable, car attachée au débat public, ne concernerait-elle pas le Premier ministre ? Le semi-parlementarisme se caractérise par l’élection au suffrage universel direct du Premier ministre. De ce fait, il devient le véritable chef de l’exécutif, il dirige le gouvernement, l’administration et les forces armées (il dispose donc de la force de frappe nucléaire). Assisté par un vice-Premier ministre pour le suppléer, voire le remplacer, le Premier ministre nomme et révoque les membres de son gouvernement.

Dans un système présidentiel, la dissolution du Parlement n’existe pas, car le gouvernement ne peut être renversé. L’exécutif et le législatif sont contraints de collaborer en faisant des compromis. Le régime semi-parlementaire maintient la dissolution et le renvoi du gouvernement, mais sous un angle systémique. En effet, le Premier ministre, son colistier et les députés sont élus le même jour pour une durée identique. Si les députés censurent le gouvernement et l’obligent à démissionner, ils provoquent du même coup leur dissolution. Le Premier ministre peut dissoudre l’assemblée, mais il se voit alors dans l’obligation de remettre son mandat en jeu. Le semi-parlementarisme n’assure donc pas la séparation des pouvoirs (régime présidentiel), ni leur collaboration (régime parlementaire), ni l’omnipotence de l’exécutif (présidentialisme), ni la prépondérance de l’exécutif (régime semi-présidentiel) et encore moins l’absorption de l’exécutif par le législatif (régime d’assemblée) puisqu’il postule la symbiose de pouvoirs autonomes. Reconnaissons que les précurseurs sur cette voie furent le Club Jean Moulin dans les années 1960 et, au début de la décennie 1990, Jean-Pierre Chevènement dans son essai Le temps des citoyens.

L’exercice quotidien du pouvoir revenant à un Premier ministre, contrôlé par un Parlement, la présidence de la République retrouve alors une valeur honorifique et dépolitisée. Comme en décembre 1958, c’est un collège de grands électeurs qui désigne son titulaire pour un mandat non renouvelable de sept ans afin de lui favoriser une indépendance morale suffisante. On peut imaginer que ce collège comprenne le président sortant, les anciens présidents de la République, les anciens Premiers ministres, le Premier ministre en exercice et les membres de son gouvernement, les parlementaires et les élus locaux.

En ce qui concerne le gouvernement, la VIe République limite et précise le nombre de ministères. Il faut que le Premier ministre dirige une équipe ramassée. En-dehors du chef du gouvernement et du vice-Premier ministre qui pourraient exercer, selon les circonstances, une ou plusieurs fonctions ministérielles, le gouvernement ne doit compter qu’une douzaine de postes, seulement. Une telle concentration est plus que souhaitable si elle s’ajoute à trois réformes structurelles indispensables.

Trois réformes structurelles

La première, salutaire, vise à interdire définitivement le cumul des mandats électifs. Un élu, quel qu’il soit, doit se consacrer entièrement à son seul mandat. S’il veut en briguer un autre, il n’a qu’à démissionner avant de se présenter. En revanche, à l’exception du président de la République et des juges constitutionnels, limiter dans le temps le nombre de mandats ne paraît pas une bonne solution. Si les électeurs sont contents de leurs représentants, pourquoi faudrait-il imposer une restriction à leur reconduction ?

Outre qu’elle suppose une véritable révolution copernicienne des mentalités, la fin du cumul des mandats se lie à la refonte de la carte administrative française qui pâtit à la fois d’un empilement malsain d’institutions et d’une grande faiblesse dans la mise en œuvre des politiques définies. La réduction des collectivités territoriales s’avère indispensable. Supprimons le canton, l’arrondissement, le département et les structures intercommunales ! Regroupons suivant des critères géographiques, historiques, humaines et économiques adaptés les communes et (peut-être ?) les régions. Dans les zones rurales, bourgs et villages se rassemblent en « pays » ou en « communautés » tandis que dans les zones urbaines, villes et métropoles se constituent en « agglomérations ». Les nouvelles collectivités municipales et régionales se répartissent les compétences actuellement dévolues aux conseils généraux et bénéficient d’une fiscalité propre.

L’interdiction stricte du cumul passe par l’entière dissociation et une distinction véritable des attributions à l’intérieur des collectivités territoriales. Actuellement, la confusion règne, car le maire et le président de région sont l’exécutif et président leur législatif. Le semi-parlementarisme se déclinant aussi en matière de décentralisation poussée, le maire de pays ou d’agglomération et le président de région sont élus au suffrage universel direct en même temps et pour une durée identique que les représentants aux assemblées de pays, d’agglomération et de région. Pour diriger leurs collectivités, le maire et le président de région nomment et révoquent les membres du conseil exécutif local (le conseil municipal ou le conseil régional).

Une troisième mesure concomitante découle de ces innovations. C’est l’arrêt de la perméabilité entre la fonction publique et la vie politique. Il n’est pas sain que les élus soient souvent des fonctionnaires. En Grande-Bretagne, le fonctionnaire élu doit démissionner rapidement. En France, on peut envisager la double appartenance le temps du premier mandat. En revanche, dès sa réélection acquise, il abandonne la fonction publique.

Redonner la parole aux citoyens

La crise institutionnelle que traverse actuellement la France résulte, pour une large part, de l’incompréhension et du décalage existant entre les couches dirigeantes et les citoyens. Ceux-ci s’estiment, avec raison, pas assez écoutés et souvent peu considérés, hors des périodes de campagnes électorales. Outre une réactualisation du droit de pétition, la revitalisation de la Cité par sa nécessaire repolitisation conduit inévitablement par la reconnaissance aux citoyens de pouvoirs politiques réels tels que l’initiative populaire législative (proposer au Parlement une loi), le droit de veto législatif populaire (s’opposer à la promulgation d’une loi), le droit d’initiative référendaire et la révocation à l’échelle locale : le recall (ou rappel) pour la révocation populaire du titulaire d’une fonction publique qui a cessé de satisfaire ses électeurs, et l’Abberufungsrecht pour la révocation collective d’une assemblée ou d’un conseil. Loin de nous l’idée d’exalter la démagogie ! On a plutôt la faiblesse de croire qu’il revient aux citoyens de prendre des décisions sur des questions intéressant directement leur vie quotidienne dans leurs espaces politiques de proximité (pays ou agglomération et région).

À l’échelle de l’État, une initiative référendaire d’émanation populaire présente l’avantage de centrer le débat sur la question posée et non pas sur celui qui la pose. Faut-il craindre un mauvais usage de ces procédures de démocratie directe ? À part une abstention élevée observée en Suisse et en Italie, le risque est minime. Une inquiétude exprimée par certains « démocrates » ne peut que surprendre les démocrates sincères. En quoi la souveraineté des citoyens – définition même de la démocratie – est-elle dangereuse ? Pourquoi la démocratie directe partielle ne serait-elle pas aussi probante que la démocratie représentative ? Il reste à prendre en compte l’influence des médias. L’approche médiatique des campagnes électorales et référendaires doit respecter un traitement égalitaire absolu entre les différents camps (pour, contre, blanc ou abstention) ou partis concurrents. En raison de son mode de désignation, le Conseil supérieur de l’audiovisuel (C.S.A.) ne garantit pas l’impartialité attendue. Un nouveau C.S.A., plus étoffé et dont les membres viendraient du Parlement, de l’Académie française, des organisations de journalistes, du monde de l’audio-visuel et des contribuables de la redevance, se trouverait plus en résonance avec les citoyens qu’il ne l’est actuellement.

Une transformation radicale du système judiciaire

L’actuel système judiciaire montre des signes inquiétants de paralysie, de dysfonctionnements et d’asphyxie. Sa transformation s’impose surtout si les structures territoriales administratives sont modifiées. On ne traitera ici qu’indirectement de l’organisation de la justice. On va surtout s’intéresser au contrôle constitutionnel.

Du fait de son mode de désignation politicien, le Conseil constitutionnel ne peut être une instance d’arbitrage impartial. La VIe République le fait disparaître au profit d’une Cour constitutionnelle de justice (C.C.J.) à qui on attribue en outre les compétences du Conseil d’État en tant que tribunal administratif, de la Cour de cassation et du Conseil supérieur de la magistrature. La C.C.J. devient par conséquent une cour suprême placée au sommet de l’édifice judiciaire et dont relève, par la voie de l’appel ou de la cassation, l’ensemble des tribunaux et cours composant l’édifice. Il faut rationaliser le fonctionnement de la justice et le rendre plus efficient. La C.C.J. assume la gestion de l’organisation générale de la justice et s’occupe de la carrière des magistrats. Le ministère de la Justice mue en un ministère des affaires judiciaires et pénitentiaires aux seules compétences techniques et administratives. Dès lors, la dénomination de « Chancelier – Garde des sceaux » revient au président de la C.C.J.

La C.C.J. se compose de quinze juges constitutionnels (trois magistrats, trois procureurs, trois avocats, trois professeurs de droit [dont au moins deux constitutionnalistes], un huissier, un notaire et un avoué) qui élisent leur président. Nommée pour dix ans (non renouvelable) par le gouvernement sur proposition du C.C.J. sortant, confirmée par le Parlement à l’occasion des premières élections législatives qui suivent sa désignation et pouvant être soumise à une consultation populaire, la C.C.J. veille au respect de la Constitution, juge la constitutionnalité des lois, s’occupe de tous les contentieux électoraux et suit les affaires judiciaires. Dans le cas de la constitutionnalité des textes et des actes, elle statue après la saisine du Premier ministre, du président de la République, des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, de 15 % des parlementaires, d’une pétition recueillant 20 % de signatures d’au moins sept régions ou, indirectement, à partir d’une plainte d’un citoyen via les tribunaux.

L’importance des pouvoirs accordés au C.C.J. oblige ses quinze membres à des contraintes exceptionnelles, dérogatoires du droit commun. Outre l’interdiction absolue de détenir le moindre mandat électif ou le moindre poste gouvernemental, de conserver des fonctions de direction dans un parti politique, ils sont astreints à un devoir absolu de réserve et perdent pour toute la durée de leur fonction, les droits de vote et d’éligibilité.

Si la C.C.J. garantit l’indépendance de l’autorité judiciaire, cela ne signifie pas pour autant l’impunité pour les magistrats. Ils perdent leur inamovibilité. Ils sont responsables de leurs actes devant la Cour et, le cas échéant, devant les commissions spécialisées du Parlement, voire devant les électeurs.

La VIe République proposée ici n’est pas un simple rafistolage de la Ve République. Ses principes semi-parlementaires vont à l’encontre tant du régime parlementaire (qui dégénère trop souvent en régime d’assemblée chaotique) que du régime présidentiel qui ne peut s’appliquer en France (la IIe République et les exemples des États d’Amérique latine le prouvent). La VIe République apparaît finalement comme la plus appropriée à la mentalité française.

Julien Guersey