Le Grand Paris : au service de quelle vision de la ville ? par Pierre LE VIGAN

Depuis début mai et jusqu’au 22 novembre, on peut voir l’exposition sur les projets de dix architectes de renom sur les avenirs de l’agglomération parisienne à la Cité de l’architecture et du patrimoine (Paris XVIe). Cette exposition fait suite à la grande consultation internationale voulue par le Président de la République. Le gouvernement a demandé des idées pour imaginer Paris métropole en 2050 et non pas un plan d’urbanisme. Six architectes français et quatre étrangers ont été chargés de réfléchir, proposer, imaginer : Richard Rogers, Roland Castro, Djamel Klouche (AUC), Christian de Portzamparc, Antoine Grumbach, Jean Nouvel, Paola Vigano et Bernardo Secchi (Studio 08),  Finn Geipel (LIN), Yves Lion (Groupe Descartes), Winy Maas (MVRDV).

Dix grands architectes mais pour quoi faire ?

Les résultats de la consultation sont hétérogènes mais pas forcément incompatibles entre eux. « Faire de la Courneuve un Central Park » (Roland Castro), « prolonger Paris jusqu’au Havre en longeant la Seine » (Antoine Grumbach), créer une « cité du futur à Villacoublay » et multiplier tours et terrasses (Jean Nouvel), s’inspirer de Tokyo et « apprendre à regarder la métropole parisienne comme une grande étendue » (Djamel Klouche), relier les pôles de développement entre eux (Christian de Portzamparc), alterner grande densité et légèreté de la ville (Finn Geipel – LIN), créer une ville « poreuse » autour du réseau fluvial (Bernardo Secchi et Paola Vigano – Studio 08), restructurer la gouvernance et aller vers la mixité sociale (Richard Rogers), développer les panneaux solaires et entourer Roissy de forêts (Winy Maas – MVRDV), en finir avec la limite du boulevard périphérique, faire des tours de vrais lieux à habiter (Yves Lion). Des images sont ainsi confrontées, mais aussi des principes (la densité, l’écologie, des tours ou pas, la gouvernance…).  Dix façons de voir Paris à sa vraie échelle, qui n’est pas limitée par le périphérique.

Dans son discours inaugural de l’exposition, Nicolas Sarkozy a afficher de grandes ambitions : une ville reliée à la mer avec Le Havre à une heure de train de Paris, une ville polycentrique, la transformation de la zone de bruit de Roissy en forêt (on parle d’un million d’arbres, ce qui fait image), une boucle de transport rapide automatique de 130 km, le « Grand Huit », et bien sûr plus de logements, 70 000 par an contre à peine 40 000 aujourd’hui, plus de tramways, plus de mixité sociale. Un projet de loi devra être déposé et les grands chantiers devraient commencer en 2012. Il s’agit de rattraper le temps perdu. « Nous allons faire le Grand Paris en dix ans. » Bon pour l’emploi dans un contexte de marasme et ambitieux à un an des élections régionales. Rien que le volet transport – pour le seul Grand Huit – pèse vingt milliards, soit 1 % du produit intérieur brut. C’est beaucoup mais pas forcément disproportionné pour une région qui pèse 30 % du P.I.B. En matière de financement, les choses sont éludées. On compte sur les plus values et les hausses de fréquentation des transports publics devenus plus attractifs. Soit. « Ce n’est pas un coût, c’est un investissement » dit-on dans l’entourage de Nicolas Sarkozy. « L’entreprise sera rentable ». Certes. Cela se peut. À bien des conditions. On souhaite tout de même bon courage au rapporteur du budget à l’Assemblée nationale. Le discours du président a été plutôt bien accueilli, il ne prend pas de front ni le maire de Paris ni le président socialiste du conseil régional Jean-Paul Huchon. Il donne acte aux dix architectes de leur créativité et reprend presque mot pour mot des formules de Roland Castro, architecte de gauche et ancien fondateur de Banlieues 89, la boîte à idées de Mitterrand en matière d’urbanisme. Le principal bémol est venu du président du Conseil général de Seine et Marne : « « Avant d’envisager un Grand Paris qui s’étende jusqu’au Havre, il faudrait d’abord qu’il intègre pleinement Meaux, Provins ou Nemours ! ».

Paris intra-muros : 5 % de l’agglomération et 1/6e de la population

Pour comprendre l’enjeu, il faut se rappeler que Paris est figé dans ses limites de 1860 date de la dernière extension administrative de la ville, voulue par Napoléon III. C’était l’annexion des faubourgs. Depuis, il n’a échappé à personne que la banlieue a continué de se développer. Or les limites de Paris n’ont plus bougée, seule la destruction des fortifications de Thiers, dans les années 1920-30 a donné un peu d’espace à Paris.

Bien entendu, La ville de Paris n’a cessé de devoir excentrer certaines de ses activités : les cimetières, la gestion de l’eau, et à pour cela du nouer des coopérations. Ainsi, la ville de Paris a participé à la construction des cités-jardins des années Trente, a construit y compris pour ses propres salariés de nombreux H.L.M. en banlieue dès les années 50, a participé à la construction d’hôpitaux. Dès les années Trente, l’agglomération parisienne déborde sur la Seine-et-Oise, censée à l’origine être une ceinture rurale. Un Conseil supérieur d’aménagement et d’organisation de la région parisienne est créé en 1928, il prend en compte cette extension de l’urbanisation puisqu’il est compétent pour étudier et planifier le développement jusqu’à 35 km de Notre-Dame. Il produit un plan dont la pertinence est largement reconnue mais qui ne produit pas d’effets faute : il est approuvé en … 1939. Il faut attendre 1961 pour que se crée avec de Gaulle et Paul Delouvrier le District de la région parisienne, une « gouvernance » avant la lettre avec la Seine, la Seine-et-Oise, et la Seine-et-Marne, c’est-à-dire la Région Île-de-France actuelle. Le District est l’instrument d’élaboration du Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme de la région parisienne (S.D.A.U.R.P.) de 1965 et des grands projets tels le R.E.R., les autoroutes, les villes nouvelles.

Les 105 km2 de Paris ne sont plus qu’une petite partie d’une agglomération parisienne qui, pour la partie en continue s’étend sur  2000 km2; Paris à l’intérieur du « Périf’ » représente donc environ 5 % de l’espace de l’agglomération. Quant à la population de l’agglomération – ce que l’I.N.S.E.E. appelle l’Unité urbaine de Paris – elle compte près de dix millions d’habitants dont deux millions pour Paris même. Si on raisonne en termes d’aire urbaine nous débordons l’Île-de-France et dépassons les douze millions d’habitants. L’agglomération parisienne est la plus peuplée de l’Union européenne et c’est la seule des grandes zones métropolitaine qui ne dispose pas d’une organisation politique et administrative, une « gouvernance », à son échelle, contrairement à Berlin et à Londres. Paris est aussi l’agglomération dont le cœur est le plus dense.

À gauche, le syndicat mixte Paris métropole impulsé par le Maire de Paris depuis juin 2008, se veut un début de réponse. C’est l’héritier de la Conférence métropolitaine créée en 2006  par Bertrand Delanoë. Il regroupe notamment cinquante-quatre communes autour de Paris. Mais son poids politique reste faible tant par rapport à la Mairie de Paris que par rapport au Conseil régional d’Île-de-France, tous deux de gauche et qui ne veulent pas d’un troisième niveau de pouvoir décideur quant aux choix stratégiques pour  l’agglomération.

De Gaulle et Delouvrier : la grande rupture

Jusqu’au début des années soixante, la grande majorité de la population de la région parisienne se situait dans le département de la Seine. Celui-ci fut créé en 1790 sous le nom – prémonitoire ? – de département de Paris et ne prit celui de département de la Seine qu’en 1795. Ce département avait 476 km2. Habité par 1,1 million d’habitants en 1836 alors que la révolution industrielle en était à ses débuts, il comptait 5,6 millions d’habitants en 1962. Le reste était réparti dans la Seine-et-Oise, dont la préfecture est Versailles, qui entourait entièrement la Seine, ainsi que dans la Seine-et-Marne, restée plus rurale. La Seine-et-Oise n’avait pas de centralité et était avec 5658 km2, cinquante-six fois plus grande que notre Paris actuel. La réforme de 1964 achevée en 1968 a fait coïncider la ville de Paris avec un département – un cas unique – et créé des départements de Proche Couronne, un peu plus grands que Paris (les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis, le Val-de-Marne) et des départements de Grande Couronne, beaucoup plus grands (les Yvelines, le Val-d’Oise, l’Essonne) mais néanmoins plus petits que la plupart des autres départements français. L’objectif était d’administrer mieux en se rapprochant des citoyens. Il était aussi politique : il s’agissait de parer à la domination de la gauche sur le conseil général de la Seine, aux mains des socialistes, à l’époque la S.F.I.O. La ville de Paris reste sous la tutelle du préfet de police et du préfet de la Seine devenu préfet de Paris.

Avec du recul, 1964 apparaît une date charnière dans la coupure entre Paris et les banlieues, et cette coupure institutionnelle est bien sûr spatialisée par le périphérique commencé en 1956 et achevé en 1973. Paul Delouvrier avait été mandaté par De Gaulle pour « mettre de l’ordre dans ce bordel ». D’où le redécoupage de la région parisienne avec des soucis d’un équilibre politique subtil : le maximum pour les gaullistes, l’inévitable pour les communistes, et le reste c’est-à-dire presque rien pour les socialistes ou les démocrates-chrétiens.

C’est le dernier préfet de la Seine (1967 – 1968) et premier préfet de Paris (1968 – 1969), Maurice Doublet, qui affirmait que la suppression de ce département a mis à mal la « communauté de destin » entre Parisiens et banlieusards. L’Amicale des Maires de la Seine banlieue créée en février 1909, jouait un grand rôle dont l’Association des maires d’Île-de-France n’est aucunement l’équivalent. En 1987, le journaliste Marc-Ambroise Rendu revenait sur les conséquences du « divorce de 1968 » (la fin du département de la Seine) et écrivait : « Et si Paris rencontrait ses voisins ? ». Dans les années 1980, l’économiste et grand commis de l’État Pierre Uri affirma la nécessité de recréer un département de la Seine. D’autant que la donne a vite changée après 1968. En 1977, Paris devient une commune de plein exercice et Jacques Chirac est son premier maire élu depuis 1871. La décentralisation de 1982-83 est intervenue. Les régions ont été créés et la première élection des conseillers régionaux a lieu en 1986 : c’est un paysage institutionnel nouveau qui s’installe, très loin du dirigisme gaullo-pompidolien.

C’est dès le 26 juin 2007 que le Président Sarkozy avait lancé l’idée d’un Grand Paris. En mars 2008 un secrétariat d’État en charge du développement de la Région-Capitale est créé et confié à Christian Blanc, habile négociateur. Pour autant il ne s’est guère engagé sur quoi que ce soit de précis, hormis l’aménagement du plateau de Saclay, qui n’est pas un objet brulant de débat. Dés juin 2008, par contre, les dix équipes internationales d’architectes étaient mises au travail.

Une ville plus dense et plus déréglementée

Nicolas Sarkozy a été clair sur un point : il veut une ville plus dense, à l’unisson des organismes représentants les architectes franciliens. Il faut pour cela, dit-il, « rétablir la continuité du bâti dans les zones denses », « élever le coefficient d’occupation des sols », « permettre à chaque propriétaire d’une maison individuelle de s’agrandir », « utiliser les interstices, les délaissés d’infrastructures ». Le moyen de cette nouvelle politique est, indique-t-il, l’instauration de procédures simplifiées et même « ultra-simplifiées » de modifications des règles d’urbanisme et entre autre la suppression des enquêtes publiques pour les constructions en limites séparatives. Un autre moyen de densifier selon Nicolas Sarkozy est de mettre fin au zonage qui réserve des zones à l’habitat, d’autres à l’industrie, et encore de rendre constructibles les zones inondables pour certains bâtiments. En outre, il ne serait plus interdit de construire à moins de cent mètres d’une autoroute ou d’une voie rapide. À l’exemple des propositions Attali dans le domaine de l’économie, il faut selon le Président  déréglementer un droit de l’urbanisme jugé trop « lourd ». Le rapport Attali évoquait d’ailleurs déjà les enjeux de gouvernance territoriale et d’urbanisme dans le sens d’une déréglementation. D’où des inquiétudes dans des associations de défense de l’environnement.

À côté du volet urbanistique, le chantier de la nouvelle gouvernance est très politique. Le sénateur U.M.P. Philippe Dallier a proposé la fusion des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne. Cela créerait un département du Grand Paris, sept fois plus grand que Paris intra muros (762 km2 contre 105), de quelques cent vingt-trois communes (plus Paris) et six millions d’habitants, sur une surface un peu plus grande que l’ancien département de la Seine supprimé en 1964-68. Cette nouvelle collectivité territoriale comporterait environ un élu pour cinquante mille habitants soit le même ratio que les conseillers régionaux. Ce qui ferait quelque cent vingt élus. À terme, le président de ce conseil du Grand Paris serait une sorte de Maire du Grand Paris, la logique de la réforme étant la suppression de la Mairie du « petit Paris » (le Paris actuel) au profit des mairies d’arrondissement devenues des mairies de plein exercice.

L’ensemble des compétences des conseils généraux seraient transférées au président du conseil du Grand Paris, et certaines compétences communales pourraient l’être tel le logement, les Plans locaux d’urbanisme… Les structures intercommunales nombreuses et illisibles pour les habitants (qui sait qu’il y a une intercommunalité Boulogne-Sèvres, à quelle légitimité élective correspond-t-elle ?) n’auraient plus de raison d’être.  C’est ce projet cohérent et ambitieux a été retenu tel quel par le Comité Balladur. Son principe est simple : adapter la gouvernance à la réalité : il y a un cœur de l’agglomération qui est dense, Paris et la petite couronne, et des secteurs qui le sont moins, la grande couronne. Le président Sarkozy a résumé l’objectif lors de l’inauguration, le 29 avril, de l’exposition à la Cité de l’architecture et du patrimoine en disant : « Le Grand Paris cessera d’être une agglomération pour devenir une ville quand on ne parlera plus de banlieues. » À ceux qui craignent une agglomération parisienne à deux vitesses, avec un cœur dense et riche et une périphérie pauvre, les partisans du projet répliquent que les dix pôles de développement sont en bonne part en dehors du Grand Paris : Roissy, Marne-la-Vallée, Saclay, Saint-Quentin-en-Yvelines, Évry…

L’attractivité du Grand Paris en jeu

En fait, bien des modalités du Grand Paris restent à éclaircir en termes d’objectifs et de moyens. Une chose n’est pas contestable, le petit Paris, avec deux millions d’habitants sur plus de dix millions n’est pas une réponse adaptée à l’échelle de l’agglomération. Donner une identité politique au cœur de l’agglomération, Paris et la Proche Couronne relève du bon sens. On a pu ironiser sur « une rocade de métro élevée au rang de chantier présidentiel » (Le Monde).  Il n’est pourtant pas contestable que les habitants attendent de meilleurs transports en commun bien plus que des monuments. Restent bien  des questions  comment articuler Arc Express de la région et le Grand Huit, le transport rapide annoncé par le président ? Comment trouver les trente-cinq milliards du plan transport ? L’enjeu est politique et économique. C’est l’attractivité d’une ville que traversent 40 % des flux touristiques européens, qui est une des destinations préférées pour les sièges sociaux. Mais c’est surtout un enjeu de civilisation. S’il est vrai que bien des banlieues sont en déficit de beauté et d’agrément du cadre de vie, ce n’est pas par révolte contre l’absence de beauté que des milliers de voitures sont régulièrement brûlées, ou que des agressions violentes se produisent de plus en plus souvent notamment dans les transports en commun. Le désenclavement est une grande priorité d’où les transports en commun qui nécessitent un effort à la mesure de cet objectif. Mais il va falloir aussi inventer un nouvel art de vivre ensemble en ville.

Pour cela, il faudra recourir à nouveau à ce que Georg Orwell appelait la common decency. Elle postule le refus de l’indifférence morale et du fatalisme. C’est pourquoi elle n’est guère compatible avec l’idée que toute croissance est bonne quel que soit son contenu. Les politiques doivent être lisibles par le citoyen, à son échelle qui n’est pas celle du technocrate aussi bien intentionné soit-il, et elles doivent rehumaniser l’espace urbain, les lieux de la ville. Paul Virilio parle de « l’absence d’horizon d’un macrocosme sans limites » (Ville Panique). S’il faut surmonter les barrières, une ville a par contre besoin de limites stables à l’échelle d’une génération, d’où l’intérêt à la fois de surmonter la barrière du « Périf’ » et de protéger voire étendre les zones de forêts. C’est certainement ce qu’ont compris et voulu beaucoup des dix architectes chargés d’éclairer notre futur. Reste à savoir si les logiques qui se mettront en œuvre ne seront pas d’abord le fruit des logiques financières à court termes.

Pierre Le Vigan

Bibliographie

• Édouard Balladur et collectif, Il est temps de décider. Rapport au Président de la République, Fayard, 2009, 289 p., 14 €.

• Frédéric Gilli et Jean-Marc Offner, Paris, métropole hors les murs. Aménager et gouverner un grand Paris, Presses de Sciences Po, 2008, 186 p., 12 €.

• Annie Fourcaut, Emmanuel Bellanger et Mathieu Flonneau, Paris Banlieues, conflits et solidarités, Créaphis, 2007, 478 p., 28 €.

• Robert Muchembled, avec Hervé Bennezon et Marie-José Michel, Histoire du Grand Paris de la Renaissance à la Révolution, Perrin, 2009, 432 p., 22 €.

Le Grand Pari(s), A.M.C. – Le Moniteur hors série, 260 p., 29 €.

Le Spectacle du Monde, dossier « Grand Paris, le chantier du siècle », juin 2009.

• Pierre Le Vigan, « Vive le Grand Paris », sur Europe Maxima, mai 2006.